市民和游客在北外滩观景台游览。 资料照片
今年6月下旬，上海的新建路隧道唐山路匝道进入全封闭施工。这条串联北外滩与陆家嘴的关键越江通道，一封闭就是6个半月。这不是一次普通的道路维修，而是上海一场“城市实验”的正式启动。22公顷，上海市中心最大的“无车区”来了。它究竟是怎么回事？
这是立体城市实验
很多人听到“无车区”，第一反应可能是步行街。北外滩“无车区”的“玩法”，比步行街复杂得多。
这是一场三维空间的彻底重构。整个无车区是一个“三明治”结构：地下三层中的B2层和B3层的空间，全部让给车；B1层变身为活力街区，提供商业、文化、体育等公共功能；地面一层，全部留给人。6公顷的中央绿地，纵贯核心直达滨江，街道与绿化、广场进行一体化设计，地面二层是4.5公里长的连廊系统。
换句话说，北外滩把“车”塞进了地下，将地面和空中完整地留给了人使用。这在全球的中央商务区里，都是罕见的操作。
那么，上海为何要花这么大的代价做这件事？寸土寸金的市中心，拿出22公顷的土地做无车区，为何？
这是为了重新定义“顶级商务区”的标准。过去，我们判断一个中央商务区是否成功，主要看高楼多不多、车流量大不大，越是堵车，说明这里越繁华。
但北外滩在“说”，顶级商务区不该是车水马龙的。它应该是舒适的、绿色的，人可以慢悠悠散步。就像伦敦More London无车区，24小时禁止私家车通行，滨河广场、步行街、绿地等全程贯通，是伦敦市中心标杆的滨水公共空间。
所以，北外滩的这次实验要探索的是，上海的中央商务区要从“以车为本”转向“以人为本”。
地下空间的价值重估
有人认为，地下空间是一座城市的“附属品”。但北外滩的思路是：地下不是配角，地下是另一座城。比如，地下一层是活力街区，有商业、有文化、有体育，是可以逛的。地下整体连通，多地块共享停车及出入口等。
这背后是城市更新的一个深层逻辑：当土地稀缺到一定程度，城市就必须向地下要空间、向空中要空间。北外滩的立体城市实验，本质上是在探索高密度城区的“空间扩容”新方式。
那么，国际上又有哪些成功案例？
无车区不是新鲜事，但做得好的并不多。比如，西班牙蓬特韦德拉是一座人口仅8万多的小城，1999年开始做步行化探索。20多年过去，它成了欧洲最成功的无车城市范本。
这主要得益于其“限制而非禁止”的智慧。它的主要经验不是“一刀切”全禁，而是“分级管理”。30万平方米的中心区域，实行完全步行化；外围区域是低流量区，车辆限速每小时20—30公里；应急车辆、公共服务、残障运输等全天候开放；商业配送、搬家服务等只能在特定时段允许通行；外围15000个停车位，步行10—15分钟可达。
当地政府还研发了一个线路App，这是一份市区步行时间计算图，居民可以选择自己要去的地方，再看走哪条路最省时间，步行时间从2分钟到20多分钟不等。在推行无车计划之后，其市区居民数已经增加了1万多，上涨的人口也带动了当地的经济发展。
北外滩可以从中学到什么？恐怕最大的是弹性管理的思路。
无车区不是“绝对禁区”，而是“分级准入”。物流怎么进？应急怎么办？残障人士如何保障？这些都需要精细化的规则设计，而不是简单一封了之。
同样是西班牙城市巴塞罗那，其“超级街区”计划，把9个普通街区合并成一个大单元。过境车辆全部绕行外围，内部街道限速在每小时10公里，这里变身为社区公共空间。
巴塞罗那的目标是在全市建500多个超级街区。它的特点是：先试点，再推广，用小步快跑的方式降低推行阻力。2016年，在某个社区做试点时，当时商家和司机都反对。结果当地商店数量增加了30%，居民满意度很高。而后这样的超级街区开始在巴塞罗那接连复制，如今已经有40多个超级街区在运营。
北外滩“无车区”从中可以学的是“渐进”思路。毕竟22公顷无车区不是一天建成的，也不必一步到位。不妨先开放一部分，让大家体验到走路舒服的好处，再逐步扩大范围。公众接受度，有时候是比工程难度更大的挑战。
需要迈过几道槛
理想很丰满，但现实中，无车区的失败案例也不少。北外滩无车区的成败关键在哪里？
北外滩的探索若要成功，要思考几个问题，有些槛须迈过去。
第一，周边交通会不会“泄洪式”拥堵？新建路隧道唐山路匝道封闭，本身是在测试周边交通的承载能力。如果周边堵成“一锅粥”，那无车区虽成了“世外桃源”，但代价是由全城来买单。交通问题的关键在于，外围交通疏导方案是否足够完善，地下车行系统的效率是否足够高。
第二，商业会不会失去人气？这也是所有无车区项目都会遇到的质疑：车都进不来，顾客怎么来？生意如何做？蓬特韦德拉和巴塞罗那的经验都在告诉大家：商业不会“死”，反而会更好。因为步行环境变好后，人们愿意待更长的时间，逛更多的店。
但那是欧洲，是小尺度的历史街区。而北外滩是上海全新的中央商务区，是大尺度的摩天楼群，步行体验能不能转化为商业活力，还有待验证。
第三，物流配送怎么解决？写字楼要办公，商业要补充货源，餐厅要采购食材，这些都需要车。如果通车全部限时，进行夜间配送，这对很多业态来说并不现实。
蓬特韦德拉的做法是分时段准入和专门的物流方案。北外滩的地下空间能不能高效承载物流功能，是运营层面的一大考验。
第四，“立体城市”的运营管理谁来协调？地下是一个系统，地面是一个系统，二层连廊又是一个系统。三个系统分属不同的业主、不同的管理方。这些问题怎么协调，谁来统筹，如果各管各的，那么“立体互联互通”就是一句空话。
所以，它涉及的不完全是工程问题，而是治理问题。
第五，它会不会变成“高端人士专属”的空中花园？无车区提升了区域品质，必然带动地价和房价上涨。原本在周边生活的普通人，会不会被挤走？
这也是全球所有城市更新项目都面临的难题。北外滩的公共空间能不能真正对所有人开放、让所有人受益，决定了它的社会价值。
当然，北外滩无车区，远不只是一个交通项目。它是上海对“未来城市是什么样”的一次回答。
过去40年，我们的城市是围着汽车建的——路越修越宽，桥越架越多，楼越盖越高。但现在，我们开始追问一个更本质的问题：城市，到底是给车开的，还是给人住的？北外滩的这次实验正在给出自己的答案。
这个答卷质量如何，可能要等若干年后才知道。但有一点可以确定：当一座城市开始把“人”放回城市的中心，这座城市就有了未来。
（作者为上海产业转型发展研究院常务副院长）
海报设计 苏唯
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